文章来源: ****管理杂志, ****, **(*): **-**

作者: 《****》专家工作组

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为全面推进行政事业单位内部控制建设，财政部于****年出台了《行政事业单位内部控制规范》（财会〔****〕**号）。****年以来，国家对公立医院建设权责*致、制衡有效、运行顺畅、执行有力的内部控制体系，推动公立医院规范化、精细化管理提出了更高要求^［*］，国家卫生健康委员会联合其他部委先后印发了《公立医院内部控制管理办法》（国卫财务发〔****〕**号）等*系列文件。

国家出台的相关政策文件为公立医院内部控制建设提供了制度依据，但对于公立医院政府采购内部控制尚无统*的建设路径和操作规范，而公立医院政府采购是*项政策性强、操作流程严、涉及部门多、风险程度高的工作^［*］。内部控制建设是公立医院政府采购管理的有效手段和途径^［*］，对创新政府采购管理手段，加强权力运行监督，有效防范舞弊，预防腐败，促进政府采购提质增效有着重要意义^［*］。

为进*步落实政府采购内部控制要求，提升医院政府采购管理水平，提高医院资金使用效益，有效防范风险，促进廉政建设，中国医学装备协会采购分会邀请国内**家公立医院的专家编写了《公立医院政府采购内部控制专家共识》，旨在为公立医院采购管理同行提供参考。

现阶段，公立医院政府采购内部控制建设呈现多样性、复杂性的特点^［*］，部分医院在政府采购内部控制方面存在以下问题。①内部控制意识薄弱。部分医院对政府采购内部控制建设尚停留在“成立机构、配备人员、发布文件”的初始阶段，并未意识到政府采购内部控制是*个规范化、制度化和系统化的体系建设。②内部控制机制不健全。有些医院采购职能分散在各个部门，未实现统*的归口管理，更未设立专门的采购管理部门； 有些医院在采购活动中存在组织实施、合同签订、履约验收、资料归档等工作“*肩挑”的问题，未建立不相容岗位相分离的内部控制机制。③内部控制制度不完善，更新迟滞。有些医院采购管理内部控制制度在形式上相对较为完整，但存在采购制度体系不健全、制度内容不规范、制度不能及时更新、制度缺乏可操作性等问题^［*］。④信息化支撑不足。目前公立医院采购管理信息化程度相对较低，难以实现对采购活动的实时监控和数据分析，*定程度上影响了采购管理的质效。

政府采购风险评估是量化政府采购活动中风险发生的可能性及其造成影响程度。医院应建立定期风险评估机制，对政府采购活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。风险评估至少每年进行*次，若外部环境、管理要求等发生重大变化，应及时进行重新评估^［*］。有条件的医院，可以聘请具有相应资质的第*方机构协助实施。

（*）风险评估程序：

*.目标设定：目标设定是风险评估程序的起点。*般由医院审计部门研究制定风险评估工作计划，明确风险评估目标，以明确医院政府采购业务的控制重点和原则^［*］。

*.风险识别：风险识别是风险评估的首要目标，运用穿行测试检查档案资料、访谈、现场检查、问卷调查、风险清单等方法进行全面、客观的风险识别^［*］。在实际操作过程中，医院审计部门应先对国家、主管部门以及医院内部的政府采购相关制度、资料进行收集、分析，初步了解医院在政府采购工作方面存在的风险； 再结合专家咨询、文献查阅、现场访谈等方法，进*步识别政府采购业务中的风险，根据前期调研获取的信息，建立风险分类框架，调整和优化风险分类，对风险事件的类别、成因、影响及责任部门进行描述，形成医院政府采购风险事件库。

*.风险分析：在风险分析阶段，审计部门应从政府采购活动具体情况出发，进行风险定性分析，主要以风险识别阶段调查结果为基础分析风险发生可能性及风险影响程度^［**］，最后划分风险等级，确定风险管理的优先顺序。

*.风险应对：医院根据自身条件和外部环境，围绕政府采购活动目标、风险偏好和风险可接受程度、风险发生原因和风险重要性水平，应对政府采购活动风险^［*］。风险应对主要有风险控制、风险转移、风险规避、风险接受*种策略^［**］。

（*）风险评估内容：

*.单位层面：评估医院政府采购内部控制组织建设、机制建设、制度建设、流程建设、队*建设、信息化建设等方面是否符合医院内部控制管理要求，评估医院政府采购管理设计是否合理。

*.业务层面：评估政府采购立项管理（包括立项前调研、论证等）、采购预算编制、采购意向公开、采购需求管理（包括采购需求市场调查、编制、审查等）、采购实施计划编制及审查、采购文件编制、采购项目评审、采购合同管理（包括合同签订、公告、备案、履行、验收、支付）、采购档案管理等工作是否符合医院内部控制管理规定。

（*）风险评估方法：风险评估的方法可分为定性法与定量法。定性法包括问卷调查法、访谈法、德尔菲法、杠杆比较法，定量法包括概率分析法、敏感性分析法、统计推论法、压力测试法、蒙特卡罗法和情景分析法^［**］。各医院可结合自身规模、内部控制建设现状选择适合的风险评估方法。

现以问卷调查法为例简要介绍。在开展问卷调查前，应设计《政府采购活动风险评估问卷》。问卷设计可分为单位层面与业务层面，单位层面可从机构设置以及内部控制机制、制度、队*、信息化建设等方面设计，业务层面可围绕采购预算管理、市场调查、采购需求及采购实施计划、采购文件、项目评审、合同管理、信息公告、档案管理等采购活动全流程进行设计。问卷应细化“风险发生的可能性”选项，如存在、不存在、不清楚； 如风险已存在，还应细化风险影响程度。

（*）风险评估报告：风险评估结果应当形成书面报告，作为完善内部控制的依据。风险评估报告应包括医院政府采购的基本情况、政府采购风险评估活动组织情况、发现的风险因素、风险分析、风险应对建议等内容。

（*）政府采购单位层面内部控制设计：

*.建立组织架构：按照政府采购决策权、执行权、监督权*权分离的原则，构建科学高效、分工协作、相互制衡的组织架构，确保医院政府采购决策、执行、监督机构能相互协调、相互制约。公立医院政府采购决策机构*般包括党委常委会、院长办公会、政府采购领导工作小组，政府采购执行机构*般包括采购归口管理部门、业务归口管理部门以及与政府采购活动相关的其他职能部门，政府采购监督机构*般由医院审计、监察、纪检等部门组成。

*.明确职责分工：各医院结合工作实际，明确政府采购决策、执行、监督各机构的工作职责，具体内容如表*所示。

*.健全内部控制机制：

（*）议事决策机制：各医院可结合自身实际，在兼顾效率的前提下，根据采购项目预算金额、采购事项重要程度、风险防控要求等因素，设置不同决策层级对应的决策事项，如部门内部决策、政府采购工作领导小组会议决策、院长办公会决策、党委常委会决策。医院应将政府采购工作纳入“*重*大”事项。

（*）分级授权机制：医院应当对政府采购内部控制所涉及的岗位（包括分管院领导）明确规定授权的对象、条件、范围、审批程序和相关责任。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、开展业务，不得超越授权做出风险性决定。

（*）权力制衡机制：①*权分离：医院政府采购的决策权、执行权、监督权应相互分离。②归口管理：根据医院实际情况，按照权责对等的原则，明确政府采购归口管理部门，负责本单位政府采购的执行管理和对外沟通协调。③不相容岗位分离：根据政府采购业务流程及职责权限，合理配置人力资源，确保关键岗位人员充足，并建立彼此协调和相互制衡机制，确保医院政府采购业务关键岗位相互分离。

（*）岗位轮换机制：医院应当实行政府采购内部控制关键岗位工作人员的岗位轮换制度，明确轮岗周期； 不具备轮岗条件的，医院应当采取专项审计等风险控制措施^［**］。

（*）内部监督机制：内部控制监督是医院审计、监察、纪检等部门对医院政府采购内部控制建立和实施情况进行监督。

*.明确关键岗位：政府采购活动中的关键岗位主要包括采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复审、采购评审与结果确定、合同签订与审核、采购验收与保管、付款审批与付款执行、采购执行与监督检查等岗位^［**］。

*.嵌入信息系统：政府采购业务应落实管理制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息化、信息智能化的要求，运用信息化手段将内部控制关键点嵌入业务系统^［**］。通过内嵌管控规则、固化管理流程，强化风险预警，减少人为因素对内部控制制度执行的影响。按照国家相关法律法规及信息安全技术标准，强化信息系统的安全管理，确保信息安全。

*.建设内部控制文化：医院应将内部控制建设提升到文化建设的层面，围绕政府采购内部控制目标，在医院文化的基础上，以人为本，融入廉洁、合规、质量、效率等观念，形成与医院长期发展规划和愿景相*致的政府采购内部控制文化。同时，创新方式方法，加强内部控制文化宣传，提高全体人员对政府采购领域风险的认识，持续营造全体人员学习、人人参与内部控制的良好氛围^［**］。

（*）政府采购业务层面内部控制建设：

*.梳理政府采购业务工作流程：政府采购归口管理部门需清晰梳理政府采购业务工作流程，根据流程明确关键管控环节，查找风险点并采取相应的控制措施。梳理工作流程时，应重点关注业务流程是否符合国家法律法规及相关政策规定； 业务活动各环节是否明确相应规定，是否满足内部控制的要求； 是否明确了具体执行要求且具有可操作性。

*.明确政府采购关键管控环节控制目标、风险点和控制措施：

（*）政府采购预算控制：①控制目标：契合医院中长期发展规划及发展目标； 落实全面预算管理要求，做到“应编尽编”及“无预算不采购”； 落实政府采购政策及资产配置标准等国家政策性要求。②主要风险：未建立全面预算管理机制； 预算“应编未编”或“超预算采购”； 预算论证不充分，编制质量不高。③控制措施：建立全面预算管理机制； 预算编制流程内嵌国家政策性要求； 编制预算前应进行可行性、合理性、科学性及经济性论证。

（*）政府采购需求及采购实施计划控制：①控制目标：采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要。②主要风险：未按要求开展需求调查或需求调查不充分； 调查对象不具有代表性； 未严格执行进口产品论证、审批流程； 采购需求不合规、不合理、不完整、不清晰； 未编制采购实施计划或采购计划不完整、不合理、不合规。③控制措施：对采购需求进行充分的市场调查； 建立采购进口产品审核、论证制度； 建立审查工作机制，针对重点风险事项进行采购需求及采购计划审查； 提高采购人员合规编制采购需求的能力^［**］。

（*）政府采购活动组织实施控制：①控制目标：根据项目特点和采购需求，规范编制、严格审核并复核采购文件； 按规定在指定媒体发布采购信息； 依法组建评审委员会，组织开标、评标、磋商、谈判、****等活动，保证程序公开、公平、公正，确定采购结果。②主要风险：采购文件不合规； 未按规定发布采购信息； 评审委员会组成和采购程序执行不规范； 违规确定采购成交结果。③控制措施：严格按照政府采购相关要求编制采购文件； 建立采购文件审核机制； 依法组建评审委员会； 严格按程序开展政府采购活动； 加强监督管理。

（*）政府采购质疑与投诉控制：①控制目标：建立健全质疑投诉事项处理机制，规范处理质疑投诉事项。②主要风险：质疑投诉事项处理不及时，回复内容不规范。③控制措施：按照《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第**号），建立质疑投诉事项内部处理机制，明确部门责任分工。

（*）政府采购合同控制：①控制目标：按政府采购法和民法典相关要求签订采购合同； 合同合法有效； 按合同约定进行履约验收； 保障医院和供应商的合法权益。②主要风险：未在规定时间内完成合同签订、公示、备案； 合同条款与招投标文件不*致； 擅自变更、中止或终止合同； 供应商未按合同订立条款履行； 未严格按照合同规定内容进行验收、资金支付。③控制措施：规范采购合同的签订、执行和变更等各个环节，严格按照有关规定履行合同、严格按合同进行验收、资金支付，建立合同变更内部控制机制； 合同文本应经医院法务部门或聘请的法律顾问审定。

（*）政府采购档案控制：①控制目标：按照政府采购法和档案法相关规定保管、使用政府采购档案。②主要风险：缺乏专门的档案管理人员； 采购档案内容不完整； 档案损毁、遗失，档案信息泄露； 档案保管年限未按法定要求执行。③控制措施：建立健全政府采购档案管理制度，明确职能职责； 统*政府采购项目归档范围：在采购活动过程中形成的文字材料、图纸、图表及音像资料等； 档案保管场所和设施设备符合档案保管规范。

*.建立健全政府采购内部控制制度：为规范政府采购内部权力运行，有效防范风险，规范采购行为，医院应根据国家政府采购法律法规和公立医院内部控制管理要求，结合实际，建立医院政府采购内部控制制度。制度应包含政府采购组织架构、部门职责分工、内部控制机制、内部决策流程以及政府采购全流程各环节的内部控制要求，同时还应定期对政府采购内部控制建设开展评价与监督。

*.借助信息化手段助推政府采购内部控制管理：信息化是政府采购内部控制建设的重要抓手，医院应建立统*的采购管理信息化平台，实现信息化建设与内部控制建设有效融合。通过优化审批流程，强化权限管理，确保采购决策合规； 加强数据标准化管理和数据治理，从源头上保证数据的可用性和质量； 利用数据分析工具，实时监控采购活动，预警潜在风险； 定期培训采购人员，强化内部控制意识、提升信息化操作能力，为内部控制工作实施质量和效果提供根本保障。

*、公立医院政府采购内部控制报告编制

*、公立医院政府采购内部控制评价